Вместе с тем именно эта область ее деятельности вызывает нарекания делового сообщества. О том, чем руководствуется антимонопольный орган, инициируя тот или иной проект, рассказал нашему изданию начальник Правового управления ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) Сергей Анатольевич Пузыревский.
Уважаемый Сергей Анатольевич, вверенное Вам Управление напрямую занимается правовым обеспечением деятельности Службы, ведением судебных дел. В чем Вы видите его основные задачи?
- В общем виде задачами Правового управления координирует нормативно-правовой работу Службы и формирует правоприменительную практики в соответствии с направлениями антимонопольной политики.
В июне прошлого года была утверждена Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в РФ до 2024 г. Реализация многих направлений Стратегии возложена на наше Управление.
Так, мы должны обеспечить развитие институтов, предупреждающих правонарушения в сфере антимонопольного законодательства, повысить эффективность рассмотрения антимонопольных дел, сформулировать предложения по модернизации КоАП РФ в части административной ответственности за антимонопольные правонарушения, разработать правовые механизмы института коллективных исков о взыскании ущерба лицам, пострадавшим в результате таких нарушений.
И это далеко не полный перечень ключевых направлений.
Совсем немного времени прошло с тех пор, как был принят третий антимонопольный пакет, но у всех на устах четвертый проект поправок. В чем причина его появления?
- Третий антимонопольный пакет был принят в конце 2011 г., и трех лет, на мой взгляд, достаточно для того, чтобы проанализировать практику применения и выявить основные проблемы.
Кроме того, за это время появились отдельные поручения Правительства РФ, реализация которых требует законодательных решений. Так, достаточно много предложений по изменению антимонопольного законодательства содержится в плане мероприятий («дорожной карте») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденном распоряжением Правительства РФ в конце 2012 г. Для выполнения отдельных рекомендаций ОЭСР также необходимы определенные изменения Закона о защите конкуренции.
Указанные документы и анализ антимонопольного правоприменения послужили основанием для подготовки проекта федерального закона, получившего название «четвертый антимонопольный пакет».
Если в целом, то он предусматривает существенное сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности и одновременное снижение участия государства в экономике. При этом повышается ответственность должностных лиц органов власти за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции.
Законопроект расширяет институт предупреждения и распространяет его на действия органов государственной власти и местного самоуправления, недобросовестную конкуренцию – кроме случаев нарушения исключительных прав – и иные формы злоупотребления доминирующим положением (п. 6 и 8 ч. 1 ст. 10). В связи с этим ФАС России должна стать преимущественно органом предупредительного контроля.
На какие еще поправки стоит обратить внимание?
- Уточняются критерии установления доминирующего положения, исключая возможность признания доминирующим положения компании с долей рынка менее 35%. Предлагается упразднить реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю более 35%. Это приведет не только к снижению административной нагрузки на доминирующих хозяйствующих субъектов, но и к существенному сокращению количества подлежащих контролю сделок экономической концентрации.
Также предусматривается сужение сферы применения Закона о защите конкуренции к торгам частных компаний. Он будет применяться только к торгам, проведение которых согласно российскому законодательству является обязательным.
Президиум ФАС России, должен стать активной апелляционной инстанцией по пересмотру решений территориальных управлений. Это позволит оперативно исправлять допущенные антимонопольными органами ошибки, не доводя их до судебного обжалования.
Одновременно предлагается закрепить предварительное согласование антимонопольной службой создания государственных и муниципальных предприятий и хозяйственных обществ, более 50% акций (долей) которых принадлежат государству, а также предусмотреть в качестве безальтернативной административной санкции дисквалификацию должностных лиц органов власти, повторно нарушивших антимонопольное законодательство.
Принятие законопроекта, на мой взгляд, будет обеспечивать развитие антимонопольного регулирования, снижая необоснованные ограничения в тех сферах, где они препятствуют эффективному развитию рыночных отношений, и защищая конкуренцию от проявлений монополистической деятельности.
Многие предпринимательские объединения, за исключением «ОПОРЫ России», были против принятия четвертого пакета. В чем основной конфликт между антимонопольным органом и бизнес-сообществом?
- Сильное антимонопольное регулирование предполагает установление правил деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках, обеспеченных механизмами строгой юридической ответственности.
В определенном смысле существующая система антимонопольного регулирования направлена на обеспечение конституционного и юридического равенства хозяйствующих субъектов – участников рыночных отношений. Достичь этой цели при экономическом неравенстве участников возможно лишь ограничив более сильного субъекта, обладающего рыночной властью, в его взаимоотношениях с контрагентами. Поэтому многие предпринимательские объединения, включающие в себя экономически сильных субъектов, не поддерживают регулирование, ограничивающее их экономическую свободу.
В процессе подготовки четвертого пакета от многих спорных моментов пришлось отказаться. Так, из законопроекта исчезли нормы, регламентирующие порядок выдачи антимонопольными органами предписаний доминирующим хозяйствующим субъектам об опубликовании ими правил торговой практики. К сожалению, исключены и нормы, которые могли бы определить порядок применения антимонопольного законодательства к объектам интеллектуальной собственности (такой подход использован во всех ведущих мировых юрисдикциях.). Кроме того, учитывая пожелания бизнеса, мы предусмотрели реформу института доминирующего положения, предложив исключить из Закона функцию антимонопольного органа по ведению реестра лиц, имеющих долю товарного рынка свыше 35%.
Итогом согласительной работы, проведенной Службой при подготовке законопроекта, стало то, что подавляющее большинство разногласий удалось урегулировать. Однако было бы неправильным утверждать, что абсолютно все положения поддержаны всеми участниками обсуждения.
По каким вопросам пока остаются разногласия?
- Могу выделить как минимум две темы, по которым продолжаются дискуссии.
Первая связана с предложением закрепить за Правительством РФ право устанавливать правила недискриминационного доступа к товарам на высоконцентрированных товарных рынках, т.е. на таких, где доля хозяйствующего субъекта превышает 70% и его положение близко к монопольному.
Наши оппоненты считают, что принятие этой нормы введет дополнительные ограничения для субъектов рынка. Однако они не учитывают, что речь идет о фактически монопольных рынках, на которых хозяйствующие субъекты уже подпадают под существенные антимонопольные ограничения. К тому же применение аналогичной нормы на естественно-монопольных рынках свидетельствует о том, что утверждение правил недискриминационного доступа приводит к значительному сокращению правонарушений доминирующих субъектов.
Введение этой нормы могло бы способствовать снижению количества антимонопольных нарушений на высококонцентрированных товарных рынках.
Второй темой для обсуждения стало наше предложение об исключении из Закона о защите конкуренции норм, устанавливающих, что положения ст. 10 и 11 о запрете злоупотребления доминирующим положением и антиконкурентных соглашений не распространяются на действия и соглашения по использованию объектов интеллектуальной собственности (п. 4 ст. 10 и п. 9 ст. 11).
По мнению наших оппонентов, исключение этих норм может привести к тому, что антимонопольное законодательство будет применяться к объектам интеллектуальной собственности.
Такие опасения напрасны. Результат интеллектуальной деятельности не предназначен для введения в оборот. Поэтому он не может быть отнесен к товару и отношения по реализации исключительных прав на РИД не являются предметом регулирования антимонопольного законодательства. Указанные отношения регулируются исключительно ГК РФ, который имеет приоритет над антимонопольным законодательством.
Следовательно, предлагаемое законопроектом изъятие не изменит уровень правовой защиты исключительных прав правообладателей и не позволит применять антимонопольное законодательство к отношениям по предоставлению или отчуждению права использования результата интеллектуальной деятельности.
При этом изъятие данных норм позволяет снять правовую неопределенность применения антимонопольного законодательства к обращению товаров, произведенных с использованием исключительных прав. Кстати, подавляющее большинство товаров производятся с применением объектов интеллектуальной собственности (товарные знаки, патенты и др.) и отмеченной правовой неопределенностью могут воспользоваться лишь крупные правообладатели, необоснованно ограничивая права небольших хозяйствующих субъектов.
Какие судебные дела с участием антимонопольных органов, с Вашей точки зрения, можно назвать наиболее успешными или значимыми?
- Начну с того, что административная и судебная практика применения антимонопольного законодательства – важная составляющая антимонопольной политики. По нашим данным, около 80% судебных дел завершаются в пользу антимонопольных органов, и это неплохой показатель.
Очень серьезное дело было рассмотрено в отношении ОАО «РЖД», которое, обладая статусом перевозчика, не исполняло заявки на перевозку грузов в собственных вагонах (с расчетами в рамках тарифного регулирования).
Напомню предысторию. В 2008 г. было создано ОАО «Первая грузовая компания» – дочернее общество ОАО «РЖД», которому была передана значительная часть вагонного парка. Тогда ФАС России согласовала сделку, но при этом выдала предписание обеспечить грузоотправителям возможность приобретать услуги перевозки по тарифу у РЖД. В 2010 г., когда было создано ОАО «Вторая грузовая компания» (в настоящее время ОАО «Федеральная грузовая компания»), антимонопольная служба заняла аналогичную позицию. Но уже к декабрю 2011 г. было установлено, что ОАО «РЖД», передав практически весь свой вагонный парк дочерним компаниям, отказывает грузоотправителям в предоставлении вагонов. При этом цена на услуги грузовых перевозок выросла на 20–30%. Это вызвало большое количество жалоб предпринимателей в антимонопольные органы.
В марте 2014 г. ФАС МО поставил точку в этом споре, подтвердив, что ОАО «РЖД» допущено нарушение антимонопольного законодательства.
На основании этого решения ОАО «РЖД» было привлечено к ответственности в виде штрафа в размере 2,2 млрд руб. К сожалению, арбитражный суд первой инстанции в рамках дела об оспаривании штрафа, указав, что речь идет о «государственной компании», посчитал необходимым снизить его сумму ниже низшего предела – до 9 млн руб.
Не менее важным для формирования правоприменительной практики стало дело Мордовского УФАС. Это территориальное управление по результатам рассмотрения жалобы участника открытых торгов в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции приняло решение о нарушении конкурсным управляющим в рамках дела о банкротстве Порядка проведения открытых торгов в электронной форме.
В процессе обжалования этого решения суды апелляционной и кассационной инстанций указали на отсутствие у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб на действия конкурсного управляющего при проведении торгов по реализации имущества организации-должника. По мнению судов, Законом о банкротстве установлен специальный порядок организации и проведения торгов по реализации имущества, вошедшего в конкурсную массу. При этом жалобы на действия конкурсного управляющего как организатора торгов подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном ст. 60 названного Закона.
С такой правовой позицией не согласился Президиум ВАС РФ, оставив в силе решение суда первой инстанции, в котором содержатся выводы о наличии у антимонопольных органов полномочий по рассмотрению данной категории дел.
Готов привести и другие интересные примеры.
Как Вы можете прокомментировать качество дел территориальных управлений ФАС России?
- Качество дел можно оценить по судебной статистике их обжалования. Учитывая приведенные мною ранее цифры, можно в целом оценить качество решений антимонопольных органов как достаточно хорошее.
Но это не значит, что все идеально. Как и в любой системе, имеют место отдельные решения, которые не учитывают реалий экономической ситуации и складывающего правоприменения. В таких случаях мы обращаем внимание того или иного территориального органа на допущенные ошибки, предупреждая их повторение.
Эффективным механизмом, позволяющим более оперативно реагировать на отклонения в правоприменении, может стать Президиум ФАС России, если законодатель возложит на него функцию внутренней апелляции решений территориальных управлений.
По данным GCR[1], ФАС России возбуждает дел по злоупотреблению доминирующим положением больше, чем антимонопольные ведомства других стран. С чем это связано? Возможно ли снижение количества дел?
- Подавляющее большинство дел о злоупотреблении доминирующим положением рассматриваются антимонопольными органами в отношении субъектов естественной монополии. Кроме того, на количество дел непосредственно влияет и число доминирующих субъектов на российском рынке. К сожалению, оно продолжает оставаться большим.
Один из способов снижения количества дел – развитие товарных рынков, которое позволит перевести их из монопольного состояния в конкурентное.
Кроме того, нами подготовлены предложения по предупреждению возможных правонарушений со стороны доминирующих субъектов: уточнение критериев доминирующего положения, расширение института предупреждения, принятие правил недискриминационного доступа и т. д.
По нашему мнению, реализация этих мер позволит в разы сократить число антимонопольных дел, повысив качество регулирования.
Каково Ваше мнение о применении административного наказания в размере ниже низшего предела после известных постановлений КС РФ? Считаете ли Вы целесообразным применять норму КоАП РФ о малозначимости в случаях, когда дела рассматриваются в самой ФАС России?
– Я с большой осторожностью отношусь к последствиям практического применения постановлений КС РФ, предусматривающих возможность назначения наказания за административные правонарушения ниже низшего предела.
На мой взгляд, антимонопольные штрафы, исчисляемые на основе выручки компании, полученной от реализации товара на рынке, на котором совершено правонарушение, позволяют лучше, чем «фиксированные» штрафы, учесть имущественное положение лица, привлекаемого к ответственности. Они максимально индивидуализируют санкцию применительно к размерам организации: компания с маленьким оборотом получает меньший штраф по сравнению с компанией с большим оборотом, при этом наказание для них одинаково ощутимо. В этой связи выводы, сделанные КС РФ в Постановлении от 25 февраля 2014 г. № 4-П, вряд ли могут быть распространены на административные штрафы, определенные исходя из оборота компании.
Что кается возможности применения малозначительности самими антимонопольными органами, то такая практика существует, причем эта возможность разъяснена высшими судами.
Может ли снизить количество антимонопольных дел принятие закона о коллективных исках?
- В настоящее время тема коллективных исков о взыскании убытков, причиненных нарушением антимонопольного законодательства, активно обсуждается.
Мы рассматриваем разные подходы к формированию этого института. В любом случае только процессуальными нормами проблему решить не удастся. Поэтому нами готовятся предложения по нормативному определению порядка расчета убытков, причиненных антимонопольным правонарушением.
Внедрение института коллективных исков, позволяющего лицам, пострадавшим от таких правонарушений, взыскивать убытки, повысит качество соблюдения антимонопольных требований и будет способствовать снижению количества антимонопольных дел.
Остается ли актуальным учет Рекомендаций ОЭСР в свете новой политической реальности?
- Мы стремимся к выполнению большинства Рекомендаций ОЭСР, поскольку это повышает качество нашей антимонопольной политики независимо от характера внешнеполитической ситуации.
В последние дни повестка в сфере конкуренции перенасыщена событиями. Одна из причин – предложения Министерства экономического развития РФ, в частности о введении антимонопольного иммунитета для малого бизнеса. Как Вы к этому относитесь?
- Для качественного развития экономики государство должно обеспечить эффективное функционирование и развитие малого бизнеса. При этом антимонопольное регулирование является одним из элементов, обеспечивающих защиту малого бизнеса от негативных проявлений монополизма и необоснованных притеснений со стороны чиновников.
Однако сформулированные предложения Минэкономразвития России по введению антимонопольных иммунитетов для малого бизнеса, по моему мнению, не только не обеспечат дополнительную защиту предпринимателям, но и существенно ограничат возможности защиты их прав в экономической сфере.
Среди главных причин, по которым Минэкономразвития России предлагает рассмотреть вопрос о введении иммунитетов для субъектов малого предпринимательства, – количество дел, возбуждаемых в отношении них антимонопольной службой. Министерство указывает, что в 2013 г. антимонопольными органами возбуждено порядка 400 дел в отношении малого бизнеса по нарушениям ст. 10 и 11 Закона о защите конкуренции. Но эти цифры не основаны на объективных статистических данных и не отражают реальную картину применения антимонопольного законодательства, в том числе в отношении малого бизнеса.
ФАС России отдельно статистику по нарушениям антимонопольного законодательства субъектами малого предпринимательства не ведет, поскольку законодательные критерии определения таких субъектов позволяют относить к ним хозяйствующих субъектов, которые входят в группу лиц с крупными компаниями, обладающими рыночной властью и способными ограничивать конкуренцию.
В связи с этим предлагаемые изменения в отдельных случаях не позволят применять антимонопольное законодательство к группам лиц (хозяйствующим субъектам), обладающим значительной рыночной властью, что приведет к негативным последствиям для товарных рынков.
По нашему мнению, предлагаемые изменения будут стимулировать компании, входящие в одну группу лиц и доминирующие на товарном рынке, выстраивать экономическое поведение участников группы так, что действия, подпадающие под признаки злоупотребления доминирующим положением, будут совершаться малым предпринимателем, принося положительный экономический эффект для всех других хозяйствующих субъектов группы, а государство не сможет препятствовать такому поведению. В результате отдельные группы лиц получат возможность «легально» злоупотреблять своим доминирующим положением, а пострадавшие от таких действий хозяйствующие субъекты не смогут защитить свои экономические интересы.
Минэкономразвития России также предлагает ввести судебную санкцию для проведения внезапных проверок. Что Вы думаете по поводу этой инициативы? Если она будет принята, какой механизм получения санкции Вы бы рекомендовали? Мировой опыт в отношении так называемых рейдов на рассвете разнообразен. Почему ФАС России решила воспользоваться подходом именно тех стран, где не требуется судебная санкция?
- Министерство предлагает согласовывать антимонопольным органам внеплановые проверки субъектов малого предпринимательства с органами прокуратуры. О судебном согласовании речи не идет. Указанные предложения, по мнению Минэкономразвития России, направлены на сокращение необоснованных проверок.
Однако антимонопольное законодательство содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок. Поэтому антимонопольный орган вправе их проводить только при наличии таких оснований.
Кроме того, Законом[2]определены особенности организации и проведения проверок для 27 видов государственного контроля и надзора. В связи с этим предложения по изменению порядка проведения внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства необходимо обсуждать для всех видов контроля и надзора.
Сергей Анатольевич, в прошлом году в МГЮА была создана кафедра конкурентного права, которую Вы возглавили. Что успели сделать за год, и как организован образовательный процесс в юридическом университете?
- Важной составляющей формирования эффективной антимонопольной политики является не только создание совершенной законодательной базы, но и обеспечение качественного правоприменения. А для этого нужны квалифицированные кадры с надлежащим уровнем профессиональной подготовки. Кроме того, имеется объективная необходимость научного обоснования системы правового регулирования отношений в антимонопольной сфере.
С этой точки зрения создание во многих экономических и юридических вузах России кафедр, занимающихся научным исследованием вопросов защиты конкуренции и подготовкой квалифицированных специалистов, очень важно.
Кафедра конкурентного права Университета им. О.Е. Кутафина с апреля прошлого года обеспечивает учебный процесс подготовки юристов в рамках их гражданско-правовой специализации. Основной состав наших преподавателей включает специалистов-практиков, не один год проработавших в антимонопольной сфере. Нами подготовлена программа курса и издан кафедральный учебник по этой дисциплине. С сентября студентам преподается специальный курс, посвященный проблемам пресечения антиконкурентных соглашений и недобросовестной конкуренции.
Весной этого года в МГЮА принято решение об открытии магистерской программы «Юрист в антимонопольной сфере», в рамках которой планируется специализированная подготовка юристов-антимонопольщиков. Программа будет включать более 15 специализированных курсов и дисциплин, обеспечивающих подготовку высококвалифицированных специалистов в сфере защиты конкуренции. Первый набор в магистратуру состоится уже ближайшей осенью.
Немаловажным стимулом в развитии юридического образования в сфере защиты конкуренции стало бы включение в образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности «юриспруденция» дисциплины «Конкурентное право». Над этим сейчас активно работаем и надеемся на поддержку научного сообщества и Министерства образования РФ.Сообщает ФАС России.